1. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду

2. Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды

3. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

4. Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде.

5. Независимость контроля в области охраны окружающей среды.

6. Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности.

7. Соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством; участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.

8. Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры.

Семинар по теме "Принципы экологического права России"

Сегодня мы обсудим некоторые из принципов экологического права России и их реализацию в законодательстве и правоприменительной практике.

Принципы экологического права России были рассмотрены в предыдущем выпуске рассылки "Вводная лекция".

Высказываемые ниже суждения являются дискуссионными, их цель - поставить проблемные вопросы для обсуждения на семинаре.

Способы обсуждения. Пока предлагается высказывать ваши комментарии, мнения, вопросы здесь: sites.google.com/site/ecolpravo/home/lekcii/principy-ekologiceskogo-prava в разделе "Комментарии" (внизу страницы).

Кроме того, можете высылать ваши пожелания, замечания и предложения на мой электронный адрес: tutor@ecolpravo.tk.

1. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду

Этот принцип указан первым в статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон ОООС) и должен являться основным (главенствующим) принципом в силу статьи 2 Конституции РФ, закрепляющей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Для анализа реализации этого принципа необходимо рассмотреть понятие "благоприятная окружающая среда" и юридические критерии соблюдения права на благоприятную окружающую среду.

Понятию "благоприятная окружающая среда" в числе прочих терминов легальное определение дано в статье 1 Закона ОООС:

Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Очевидно, что установление юридического факта "устойчивого функционирования естественных экологических систем" представляет собой значительную сложность с практической точки зрения. Поэтому необходимо обратиться к определению другого термина, которое дается в той же ст. 1:

Нормативы в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные нормативы) - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

Таким образом, из взаимосвязи определений терминов "благоприятная окружающая среда" и "нормативы в области охраны окружающей среды" можно сделать вывод о том, что право на благоприятную окружающую среду обеспечивается системой природоохранных нормативов, а критерием соблюдения этого права является соответствие качества окружающей среды и воздействий на нее соответствующим природоохранным нормативам.

В этой связи хочется обратить внимание на так называемые "временные лимиты" - это нормативы воздействия на окружающую среду, временно устанавливаемые для природопользователей, которые технологически не в состоянии уложиться в норматив предельно допустимых выбросов (ПДВ). Временные лимиты предполагают, что оказываемое воздействие будет выше предельно допустимого, следовательно, на границе санитарно-защитной зоны предприятия выбросы будут формировать загрязнение, не укладывающееся в нормативы качества воздуха (превышающее предельно допустимые концентрации - ПДК). На взгляд автора курса, является дискуссионным вопрос о соответствии практики установления временных лимитов статьям 2, 42 Конституции РФ, провозглашающим высшую ценность прав и свобод человека и гарантирующим права человека на благоприятную окружающую среду.

Как отмечает М.М. Бринчук [Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права // Журнал российского права. - 2008. - №9], законодатель оперирует понятием "благоприятная окружающая среда" в двух значениях: применительно к субъективному праву человека и к определению целей и критериев деятельности государства и других субъектов экологического права по охране окружающей среды. Причем в большем количестве правовых норм понятие "благоприятная окружающая среда" используется применительно к праву человека.

В качестве примера норматива качества окружающей среды можно указать Гигиенические нормативы ГН 2.1.6.1338-03 "ПРЕДЕЛЬНО ДОПУСТИМЫЕ КОНЦЕНТРАЦИИ (ПДК) ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В АТМОСФЕРНОМ ВОЗДУХЕ НАСЕЛЕННЫХ МЕСТ", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 114.

2. Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды

Данный принцип во многом является декларативным.

Ранее реализацию рассматриваемого принципа можно было проследить в нормах, регулирующих экологическую экспертизу. До внесения изменений 18.12.2006 экологическая экспертиза представляла собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. После внесения 18.12.2006 изменений в действующая редакция Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не предполагает в качестве целей экологической экспертизы предупреждения социальных и экономических последствий реализации проекта, исключено также понятие "допустимости реализации", а соответствие экологическим требованиям понимается в новой редакции узко - только как соблюдение соответствующих требований законодательства и технических регламентов. Если прежняя редакция позволяла экспертам ссылаться не только на нормативные источники, но и на научные данные, оценивать допустимость воздействия с точки зрения социально-экономических последствий, то в настоящий момент таких возможностей закон не предоставляет, а следовательно и научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов (если они прямо не указаны в нормативных источниках) при проведении экологической экспертизы практически невозможно.

Данный принцип в определенных пределах реализуется при планировании - составлении программ социально-экономического развития. Например, утверждаемые Правительством РФ федеральные целевые программы содержат разделы "Оценка эффективности Программы, социально-экономических и экологических последствий ее реализации". Это предусмотрено пунктом 10 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 №594 [Собрание законодательства РФ. - 1995. - №28. - Ст. 2669].

3. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Данный принцип конкретизируется в природоресурсном законодательстве. Например, в целях охраны и рационального использования водных ресурсов: создаются бассейновые советы (статья 29 Водного кодекса РФ - далее ВК РФ), предъявляются требования по рациональному использованию и охране при использовании водных объектов для целей производства электрической энергии (ст. 46 ВК РФ); Главой 6 ВК РФ предусмотрены меры по охране водных объектов.

Рациональное и нестощительное использование лесов провозглашено целью их освоения в соответствии с частью 1 статьи 12 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ). Целям охраны и рационального использования лесов служит предусмотренное статьей 10 ЛК РФ подразделение лесов по целевому назначению на защитные (подлежащие максимальной охране), эксплуатационные и резервные леса. Правовые меры охраны и защиты лесов предусмотрены главой 3 ЛК РФ.

Рациональное использование и охрана должны быть предусмотрены технико-экономическим обоснованием при предоставлении недр в пользование для добычи полезных ископаемых (абзац третий статьи 10 Закона РФ от 21 февраля 1992 №2395-1 "О недрах"). Рациональное использование и охрана недр регулируются нормами,содержащимися в разделе III указанного Закона "О недрах".

Аналогичные нормы можно найти и в других актах, регулирующие использование и охрану отдельных видов природных ресурсов(объектов).

Вопросы эффективности правовых мер,точнее причин неэффективности, по рациональному использованию и охране природных ресурсов мы оставим за скобками сегодняшнего семинара, и вернемся к их обсуждению в последующих лекциях.

4. Платность природопользования ивозмещение вреда окружающей среде.

Платность природопользования,возмещение вреда окружающей среде предусмотрены целым рядом правовых норм,установленных законами и подзаконными актами.

Установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду,размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду является полномочием органов государственной власти Российско йФедерации (Статья 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды"негативное воздействие на окружающую среду является платным. Установленный частью второй статьи 16 перечень видов негативного воздействия, за которое должна устанавливаться плата, не является исчерпывающим. Вместе с тем базовые ставки платы установлены только для трех видов негативного воздействия: выбросы в атмосферу от стационарных и передвижных источников, сброс загрязняющих веществ вводные объекты, размещение отходов (см.постановление Правительства РФ от 12.06.2003№344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками,сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", в первичной редакции опубликовано: Собрание законодательства РФ. - 2003. - №25. - Ст. 2528. ).

Вопрос о необходимости установить предусмотренную Законом "Об охране окружающей среды" плату за другие виды негативного воздействия ставится давно. В качестве примера можно привести приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, изданный еще в период действия предыдущего закона "Об охране окружающей природной среды": в пункте 2 приказа МПР РФ от 30.11.1994 №361 "О расширении системы платежей за негативное воздействия на окружающую среду"содержится поручение рабочей группе"рассмотреть необходимость и целесообразность введения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: тепловое, радиоактивными изотопами и ионизирующей радиацией;неионизирующим и электромагнитным излучениями; пестицидами,животноводческими стоками; выбросами передвижных источников; передвижными и стационарными источниками шума; сбросом загрязняющих веществ в моря; закачкой загрязненных вод в подземные горизонты;другие виды загрязнения".

Таким образом, необходимо признать, что принцип платности природопользования,известный в других странах как принцип "загрязняющий платит", реализуется не в полной мере. Отдельного рассмотрения также требует и вопрос размера платы, которые,как правило, не стимулируют природопользователей к уменьшению уровня негативного воздействия на окружающую среду.

5. Независимость контроля в областиохраны окружающей среды.

Одной из основных правовых гарантий независимости экологического контроля, по замыслу законодателя, является закрепленный в статье 65 Закона "Об охране окружающей среды" запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Проведенная в 2004 году административная реформа действительно способствовала разделению функций государственного контроля и надзора, которые были переданы федеральным службам, и функций управления государственной собственностью, в том числе находящимися в федеральной собственности природными ресурсами, - эти функции закреплены за федеральными агентствами.

Вместе с тем, нельзя выпустить из внимания тот факт, что и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, и Федеральная служба по экологическому,технологическому и атомному надзору - с одной стороны, и Федеральные агентства водных ресурсов, по недропользованию - с другой стороны находятся в ведении одного Министерства экологии и природных ресурсов РФ и, таким образом, подчиняются одному министру.

Кроме того, принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды не реализуется в полной мере из-за наличия правовых пробелов в определении уполномоченных органов на осуществление экологического контроля в определенной сфере. Целый ряд экологически опасных видов деятельности практически выпадаю тиз-под государственного экологического контроля, что предоставляет значительные полномочия по "самоконтролю".

6. Презумпция экологической опасностипланируемой хозяйственной и иной деятельности.

Данный принцип подразумевает, что любая деятельность признается опасной до тех пор, пока не будет доказано иное. На взгляд автора, произошедшее с 1 января 2007 года изменение в порядке государственной экологической экспертизы, в том числе, значительное сокращение объектов,подлежащих государственной экологической экспертизе, противоречит данному принципу.Этот вопрос будет подробно обсуждаться в лекции, посвященной экологической экспертизе.

7. Соблюдение права каждого на получениедостоверной информации о состоянииокружающей среды, а также участие граждан впринятии решений, касающихся их прав наблагоприятную окружающую среду, всоответствии с законодательством; участиеграждан, общественных и иныхнекоммерческих объединений в решениизадач охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 7 Закона РФ от21.07.1993 №5485-1 "О государственной тайне" не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности.

Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"гарантирует право получать информацию о деятельности органов государственной власти. К таковой информации относится, в том числе, информация, созданная органом в рамках своих полномочий, т.е., например,органы, осуществляющие мониторинг окружающей среды, обязаны предоставлять по запросу созданную ими в ходе мониторинга информацию.

8. Организация и развитие системыэкологического образования, воспитание иформирование экологической культуры.

Федеральный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего(полного) общего образования, утвержденный приказом Минобраз РФ от 05.03.1994 №1089 включает экологическое образование в рамках стандартов: начального общего образования по окружающему миру, основного общего образования по иностранному языку, основного общего образования по природоведению, основного общего образования по географии, основного общего образования по биологии, основного общего образования по технологии, основного общего образования по литературе, среднего(полного) общего образования по истории и других. Предусмотрено экологическое образование и в рамках естественно-научного компонента государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования.

Ссылки на нормативные источники

Нормативные акты можно посмотреть здесь: http://sites.google.com/site/ecolpravo/home/zakonodatelstvo

 Вопросы, жалобы и предложения, пожалуйста, направляйте на адрес tutor@ecolpravo.tk

Ежедневные новости экологического права смотрите на сайте www.ecolpravo.tk