1. Система природоохранных нормативов, установленная российским законодательством

2. Взаимосвязь системы природоохранных нормативов и конституционного права на благоприятную окружающую среду

3. Временные лимиты в свете конституционного права на благоприятную окружающую среду

4. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха

5.  Плата за негативное воздействие на окружающую среду

6. Заключение

Литература

Правовые меры охраны атмосферного воздуха и меры по их совершенствованию

В сегодняшней лекции мы рассмотрим ключевые вопросы законодательства и правоприменения в сфере охраны атмосферного воздуха. Кроме того, автор возьмет на себя смелость предложить некоторые меры, которые, по его мнению, позволят улучшить ситуацию с загрязнением атмосферы.

1. Система природоохранных нормативов, установленная российским законодательством

Система природоохранных нормативов в Российской Федерации включает нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7], далее ― Закон об охране окружающей среды). Указанные группы нормативов взаимосвязаны между собой.

Нормативы качества окружающей среды ― показатели состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается право на благоприятную окружающую среду. То есть это такие значения различных физических, химических, биологических параметров среды, которые неоказывают негативного воздействия на здоровье людей и обеспечивают устойчивое функционирование экологических систем.

Нормативы допустимого воздействия регулируют показатели хозяйственной и иной деятельности и обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды.

Примером нормативов качества атмосферного воздуха являются предельно допустимые концентрации различных веществ в приземном слое атмосферы. Нормативами воздействия на окружающую среду являются устанавливаемые для стационарных источников предельно допустимые выбросы. При их соблюдении суммарные выбросы в атмосферу (с учетом фонового загрязнения) не приведут к возникновению концентрации, превышающей предельно допустимую (ПДК), то есть не приведут к нарушению нормативов качества воздуха (ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [6]).

2. Взаимосвязь системы природоохранных нормативов и конституционного права на благоприятную окружающую среду

Природоохранное нормирование является правовым механизмом обеспечения конституционного права на благоприятную окружающей среду. Это следует из определения, которое дает Закон об охране окружающей среды: «нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда». В том же Законе раскрывается, что благоприятная окружающая среда ― это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов; а при соблюдении природоохранных нормативов обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Таким образом, система нормирования и обеспечение благоприятной окружающей среды ― взаимосвязанные правовые институты. Несоблюдение природоохранных нормативов означает нарушение конституционного права на благоприятную окружающую среду.

В этой связи возникает вопрос, почему при серьезной и научно обоснованной системе экологического нормирования во многих промышленных городах по данным мониторинговых служб уровень загрязнения атмосферы по ряду поллютантов превышает предельно допустимые концентрации в несколько раз. Среди причин есть и несовершенство нормативной правовой базы, и неэффективность правоприменения.

3. Временные лимиты в свете конституционного права на благоприятную окружающую среду

Система природоохранных нормативов подробно регулируется Главой V «Нормирование в области охраны окружающей среды» Закона об охране окружающей среды. Нормативы допустимых выбросов и сбросов урегулированы статьей 23 Закона об охране окружающей среды. В соответствии с частью 3 этой статьи при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Положения ч. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды, допускающие возможность установления лимитов выбросов выше предельно допустимого выброса, нашли свое развитие в Законе об охране атмосферного воздуха. Нормы ч. 4 ст. 12 Закона об охране окружающей среды определяют, что в случае невозможности соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что в соответствии с современными антикоррупционными стандартами формулировка «могут устанавливать» как диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти действий в отношении организаций является фактором, способствующий проявлениям коррупции (пп. «а», «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 [5]). Кроме того, «невозможность соблюдения нормативов допустимых выбросов» может трактоваться правоприменителями настолько широко, насколько установление временных лимитов позволит крупным природопользователям уменьшить экономические издержки, связанные с платежами за сверхнормативные выбросы.

Таким образом, Законом предусмотрена возможность устанавливать для природопользователей временные лимиты, превышающие допустимые выбросы. Так как допустимые выбросы рассчитываются таким образом, чтобы при рассеянии концентрация в атмосфере не превышала предельно допустимую (норматив качества воздуха), то установление временных лимитов выше предельно допустимого выброса на практике означает формирование в воздухе концентраций загрязнителей, превышающих предельно допустимые концентрации. Следовательно, временные лимиты приводят к несоблюдению нормативов качества, являющихся мерой благоприятной окружающей среды, право на которую гарантировано статьей 42 Конституции РФ.

Фактически институт временных лимитов (временно согласованных выбросов) легализует формирование концентраций загрязнителей сверх ПДК и тем самым нарушает конституционное право на благоприятную окружающую среду.

4. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха

 Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха регулируется рядом нормативных правовых актов. Контролю за охраной атмосферного воздуха посвящена глава V Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Данный Закон рассматривает мониторинг за состоянием атмосферного воздуха как часть мероприятий по контролю за его охраной. В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона об охране атмосферного воздуха среди задач государственного контроля за охраной воздуха имеется обеспечение соблюдения условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него.

Органы, осуществляющие государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, определены в Положении о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 № 31 [4]. Такими органами являются: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы (на объектах федерального контроля за охраной атмосферного воздуха) и органы государственной власти субъектов РФ (на иных объектах).

Полномочия по осуществлению контроля за охраной атмосферного воздуха были переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору) и исключены из компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) недавно в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» [3].

 В связи с тем, что надзорные полномочия в данной сфере переданы Росприроднадзору России недавно, судить об эффективности исполнения данным органом соответствующих функций преждевременно. Представляется, что о бъединение в компетенции одного органа государственной власти надзорных функций позволит исполнять их более успешно. Так, на сайте Западно-Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору отмечалось (публикация осуществлена до передачи контрольных функций Росприроднадзору):  «Эффективность государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды в последние годы снизилась в связи с разделением полномочий в этой области между Росприроднадзором и Ростехнадзором. Многие функции в сфере контроля за охраной и использованием отдельных компонентов природной среды с трудом поддаются разграничению, особенно учитывая, что большинство положений и требований действующего природоохранного законодательства не содержит четкого различения целей и задач "охраны" и "рационального использования" природных объектов. Механизм выдачи предписаний по результатам контрольных проверок, составления протоколов и привлечения виновных лиц к административной ответственности крайне затруднен из-за отсутствия порядка взаимодействия между соответствующими федеральными службами, другими заинтересованными органами при осуществлении функций надзора и контроля»[11].

 Также повышению эффективности государственного экологического контроля должны служить вступающие в силу с 1 января 2011 года изменения в Кодекс об административных правонарушениях, касающиеся административного приостановления деятельности. Исключение из компетенции государственных инспекторов по охране окружающей среды полномочий по выдаче предписаний об  ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с Федеральным законом от 09.05.2005 № 45-ФЗ критиковалось как снижающее эффективность контроля[11]. Указанные выше поправки в случае, если они не будут отменены до вступления в силу, позволят выносить постановления об административном приостановлении деятельности не только судам, но и другим органам (должностным лицам) административной юрисдикции.

Государственный контроль ограничен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [8]. Внеплановый контроль за выбросами практически невозможен, поэтому предприятие имеет возможность подготовиться к отбору проб и при необходимости скорректировать выбросы, включить фильтры и т. д.

Одной из возможностей для совершенствования государственного контроля за выбросами в атмосферу является инновационный подход, связанный с внедрением на стационарных источниках выбросов автоматических датчиков концентрации отдельных веществ, с передачей результатов контроля на удаленный сервер государственного органа (специализированного учреждения). Для проверки достоверности данных производственного контроля за выбросами достаточно контролировать основные компоненты исходящих газов.

Система измерений выбросов на источниках и автоматизированного непрерывного мониторинга успешно применяется в США для контроля со стороны государственных органов за тем, как природопользователи соблюдают выданные им разрешения на выбросы. Порядок проведения таких измерений, в частности, приводится в Национальной Инструкции по измерению на источниках в рамках реализации Акта о чистоте воздуха (Clean Air Act National Stack Testing Guidance, 27.04.2009 [9]). Согласно этой инструкции под измерениями на источниках понимается измерение количества конкретного вещества (веществ), которое было выброшено; определение эффективности работы системы захвата выбросов, а также эффективности удаления или обезвреживания загрязнителей на устройствах, на которые распространяются требования Акта о чистоте воздуха.

5. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Плата за выбросы является одним из эффективных «мягких» правовых механизмов снижения выбросов «парниковых» газов при условии надлежащего контроля за объемом выбросов и, соответственно, правильностью начисления платы. Например, опыт различных европейских государств по сокращению выбросов, был проанализирован Исполнительным органом по конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния Европейской экономической комиссии. В специальном сообщении Исполнительного органа «Политические инструменты, используемые для сокращения загрязнения воздуха» на 37-ой сессии в Женеве, 2005 году было отмечено, что наибольшей эффективности добилась Швеция благодаря высоким ставкам платы за выбросы оксидов азота и серы (NOx и SO2): «Взимаемый в Швеции сбор за выбросы NOx c сжигательных установок для производства энергии (тепла/электричества) позволил добиться в период с 1990 по 2003 год снижения конкретных выбросов NOx на 60% в результате использования высокой ставки сборов в размере 4 400 евро за тонну и возвращения в промышленность 99% полученных поступлений от сборов, т.е. почти всей суммы за вычетом всего 1% административных издержек». [1, С.5] Таким образом, эффективность платежей достигается при условии их достаточной величины и возвращении в промышленность большей части взысканных средств на реализацию природоохранных мероприятий.

Другим интересным рыночным механизмом воздействия на величину выбросов является торговля квотами (так называемые «средства торговли выбросами»). Такие подходы применяются в США и Нидерландах [9].

В России взимается плата за выбросы в атмосферу как за один из видов негативного воздействия на окружающую среду. Ставки плату установлены постановлением Правительства РФ и дифференцируются в зависимости от соотношения с нормативами: для выбросов в пределах предельно допустимого выброса (ПДВ) установлена одна ставка за тонну, в пределах временных лимитов (ВСВ) — повышенная ставка платы. Плата за сверхлимитные выбросы (то есть превышающие ПДВ, а в случае, если установлены временные лимиты — то превышающие ВСВ) носит штрафной характер и взимается в пятикратном размере от ставки платы за выбросы в пределах временных лимитов.

Однако данный механизм в России не стимулирует природопользователей делать капитальные вложения в более экологичные технологии в виду низких ставок платы. Срок окупаемости капвложений в снижение выбросов становится неперспективным для инвестиций, так как платежи за обозримый среднесрочный период не превысят возможные вложения средств в модернизацию технологий. Для сравнения можно привести базовую ставку платы за выброс одной тонны диоксида азота: 52 рубля в пределах установленных допустимых нормативных выбросов, 260 рубля в пределах установленных лимитов выбросов (то есть немного более 1 евро за тонну в пределах ПДВ и около 6 евро — в пределах ВСВ).

6. Выводы и предложения (рекомендации)

Для уменьшения уровня загрязнения атмосферы и повышения эффективности экологического управления в сфере охраны воздуха необходимо совершенствование законодательства и правоприменительной практики.

1.         Представляется целесообразным реформирование правового института временных лимитов (временно согласованных выбросов) с тем, чтобы нормативы временно согласованных выбросов устанавливались только в единичных исключительных случаях, исчерпывающий перечень которых будет определен законом, а в дальнейшем ― полностью отказаться от установления нормативов, превышающих предельно допустимые выбросы.

2.         Требуется повысить эффективность государственного контроля за охраной атмосферного воздуха. Одним из способов может быть усиление административной и уголовной ответственности за совершение правонарушений, связанных загрязнением атмосферного воздуха, в том числе административное приостановление деятельности, лишение специального права, существенные размеры штрафов и другие неблагоприятные последствия. Кроме того, в административных регламентах по осуществлению государственного контроля за охраной атмосферного воздуха предлагается предусмотреть конкретные случаи, в которых возможно проведение внеплановых проверок и права инспекторов на беспрепятственный доступ на территорию предприятий для осуществления измерений. Такими случаями могут выступать результаты мониторинга состояния атмосферного воздуха, свидетельствующие о существенном превышении уровня загрязнения.

3.         В качестве перспективной меры предлагается внедрение системы автоматизированного контроля за выбросами  на источниках.

4.         Низкая плата за выбросы атмосферу не стимулирует к их снижению. Следует поэтапно повышать плату за негативное воздействие на окружающую среду. Размеры платы должны быть такими, чтобы  обеспечить приемлемый срок окупаемости капиталовложений в природоохранные мероприятия и внедрение новых, более экологичных технологий.

Литература

1.         Политические инструменты, используемые для сокращения загрязнения воздуха. Рабочая группа по стратегиям и обзору. - Женева: Европейская экономическая комиссия, исполнительный орган по Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. - 2005, 18 июля. - 9 с.

2.          Постановление правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №25. - Ст. 2528.

3.         Постановление Правительства РФ от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 38.- Ст. 4835

4.         Постановление Правительства РФ от 15.01.2001 № 31 «Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 4. - Ст. 293

5.         Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»  // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 10. - Ст.  1084

6.         Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 18. - Ст. 2222

7.         Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133

8.         Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» //Собрание законодательства РФ. Ї 2008. Ї  № 52 (ч. 1). Ї Ст. 6249

9.         Burtraw Dallas, Evans David A. Tradable rights to emit air pollution // Resources for the future. Discussion Paper.- 2008. - March. - #08-08

10.     Clean Air Act National Stack Testing Guidance. - Washington: EPA, 2009.

11.     http://zsib.gosnadzor.ru/act/inspectorates/ecology/

Ссылки на нормативные источники

Нормативные акты можно посмотреть здесь: http://sites.google.com/site/ecolpravo/home/zakonodatelstvo

 Вопросы, жалобы и предложения, пожалуйста, направляйте на адрес tutor@ecolpravo.tk

Ежедневные новости экологического права смотрите на сайте www.ecolpravo.tk